党的十六大报告明确指出,要改革和完善党内选举制度。同时指出，党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。党内选举制度是党内民主的一项基本制度，是党内民主发展程度的重要标志。党内选举涵盖范围广、内容形式多，它不仅包括从中央、地方到基层组织的选举，还包括党代表大会、党代表会议、党员大会、党的委员会和党的纪律检查委员会的选举，但无论什么选举，其最基本的功能就是产生代表和领导干部，充分反映党员和党组织的意愿。

党的地方组织选举制度是党内选举制度的重要组成部分。在改革和完善党的地方组织选举制度上，我们党曾做过一些探索和努力，特别是进入20世纪90年代以来，健全党的地方组织选举制度的工作力度进一步加大。1994年中共中央颁发了《中国共产党地方组织选举工作条例》（以下简称《选举条例》），对地方党组织的选举工作及其党代会选举工作作了系统、全面的规范。这一制度的制定和实施，标志着我们党的地方组织选举制度建设取得了实质性的进展。

但是，随着社会主义市场经济制度的确立和发展，广大党员的民主意识不断提高，参与党内事务的愿望不断增强，这就要求我们必须不断适应形势发展的需要，疏通和拓宽党内民主渠道，进一步加强党内选举制度建设，建立健全党内选举的规章体系，逐步实现党内选举制度化、规范化。本文就改革和完善党的地方组织选举制度作一些初步的探索和研究。

一、当前党的地方组织选举制度存在的主要问题

近几年来，党的地方组织严格按照《党章》和《选举条例》的规定，按期召开各级党代表大会，充分发挥党的代表大会的作用，取得了良好成效。但是，从目前的具体实践来看，现行的党的地方组织选举制度还存在着一些问题，亟需加以改革和完善。

（一）候选人提名制度的民主性不够

候选人的提出和确定，对于党的地方组织选举来说是至关重要的。它是充分体现选举人意志的一个重要环节。在党的地方组织选举中，候选人的推荐和提名，应该实行有关党组织和选举人相结合、自上而下和自下而上相结合的制度。但是，长期以来，在党内似乎形成了只有自上而下的组织提名候选人一种渠道和形式，或者说过于突出上级党组织对下级党组织成员候选人的推荐提名，而缺乏真正的自下而上的选举人或党代表联名推荐提名的渠道和形式，没有建立起候选人的自上而下提名和自下而上提名相结合的制度。

1、党代表候选人存在自上而下提名的现象。《选举条例》规定：“选举单位按照分配的名额，采用自下而上的方式提名。”目前在党代表的提名上一般都没有严格按此实行，即使执行也只是部分的。如机关“领导型”党代表候选人基本上由上级党组织决定放在某一下级组织，没有放在其所在参加党组织活动的支部来提名产生;上级党组织从外地调入的领导干部作为代表候选人到位时间过于短暂，有的才不过几天，就临时被安排于某一单位；选区下属的基层支部酝酿推荐的党员代表候选人被选区党组织否定，在没有让该支部重新酝酿推荐提名的情况下，而由党组织直接提名代替。

2、委员会委员候选人存在自我提名的现象。新一届委员会委员候选人预备人选由本级常委会确定，使其陷入了一个自我循环的怪圈，在没有达到退线年龄或是组织上对其职位没有另行安排的情况下，普遍存在自我提名的现象。这种“自我欣赏、舍我其谁”的提名模式，具有很大的内部性和排他性，其结果必然是“山还是那座山，梁还是那道梁，人还是那几个人”，根本体现不了民主选举的公正性和透明度，不符合时代进步的潮流。

3、常委候选人提名存在事实上任命决定的现象。《条例》规定，常委候选人预备人选是由上届常委提名，上级党委审批再提交“全体会议酝酿”，“根据多数委员的意见”决定，最后由全委会选举产生。事实上，常委候选人是上级已经“圈定”好了的，没有选择的余地。其根源是党内领导干部的任命制度，“民主推荐提名”制度没有其它形式，提名权的问题没有真正解决，选举只是为这种任命作辅助陪衬的形式。而且，《选举条例》也没有具体规定常委候选人预备人选在全委会酝酿提名的程序和操作办法。

（二）差额选举的实效性不够

十一届三中全会以来，党内在一定范围内和一定程度上实行了差额选举。这是在选举制度改革方面迈出的一大步，但目前党的地方组织选举中仍然存在差额选举实效性不够的问题。

1、差额比例和范围比较小。一般是党代表差额20%、“两委”委员差额10%、常委差额1人，选举人的选举意志没有表达的余地；差额选举的范围比较有限，差额选举仅限于党代表、委员和常委，而书记和副书记则实行等额选举。

2、分团预选时差额选举。《党章》和《选举条例》没有明确规定在差额预选后的正式选举也实行差额选举，这个选举制度内含着一个不明的原则：预选时差额选举，正式选举时不用差额选举。在差额选举中，为了确保上级“圈定”的下一届常委人选或是委员人选能够高票“当选”，让选举取得“圆满成功”，各代表团的团长不得不反复强调，甚至私下作工作，保证其顺利当选，这看起来为实践提供了方便，但也为实践中简化选举、搞形式化的差额选举、为内定人员做“工作”提供了制度上的漏洞。

3、“陪选”现象比较突出。实际工作中存在为差额而差额的现象，注重了差额的形式，忽略了差额的根本。常委候选人的差额比例，《选举条例》规定可以是1至2名，但在实际操作中都是取小不取大，据调查情况来看都是1名。并且即使只是1名差额，其差额的候选人与上级意念中的候选人不处在同一个级别上，要么在群众评价、工作政绩、业务能力等方面有较大的差距，明显的形成“一强一弱”；要么是两名人选中的一个可能素质较高，群众也公认，但是本人的知识结构或者工作经历与岗位要求相差甚远，导致两个人选之间没有可比性，使其中一个成为陪衬对象，达不到优中选优的效果。

（三）候选人情况介绍的全面性不够

《党章》规定，选举人有了解候选人情况、要求改变候选人、不选任何一个候选人和另选他人的权利。选举之前候选人的酝酿过程是充分发扬党内民主，在民主的基础上实行正确集中的过程。虽然会前进行了民主推荐，候选人预备名单，并经上级党委原则同意，但酝酿候选人工作仍然十分重要。特别是对那些初来乍到、刚交流来的人选，选举人对其了解更少。党代表对委员候选人、委员对常委候选人酝酿讨论不够充分。主要体现在三个方面：

1、候选人介绍上的“千人一面”。提供的候选人建议人选的基本情况，仅仅只是姓名、性别、民族、出生年月、籍贯、文化程度、参加工作时间、入党时间、现任职务和工作简历。这些介绍过于简单，只能使选举人对候选人有个初步的印象，而缺乏较为全面的了解。在选举人对候选人德、能、勤、绩以及主要缺点都不了解的情况下，难以真正有效的对人选进行评价和选择。

2、反映意见上的不够充分。酝酿候选人人选时，不仅要表达个人意志，还要表达个人所代表的党组织和党员的集体意志，严肃负责的发表意见，这是其享有的民主权利，也是其担负的重要职责。但在实际操作过程中，由于选举人是先到会，后知道候选人名单，而且酝酿相对集中，时间也较短，选举人既不可能于会前就人选问题征求、收集广大党员群众的意见，也难以在会中再去做这项工作。因此，在会上酝酿候选人情况时，难以真正地充分反映选举人所代表的党组织和广大党员群众的意见和要求。

3、酝酿讨论上的领导意图。虽然《党章》规定选举人有要求改变候选人的权利，但在实际酝酿过程中，很少出现要求行使这一权利的情况。一般情况下，都会自觉用党的组织原则和纪律约束自己，注重领会和实现党组织的人事安排意图，不会公开对组织上提出的建议人选表示反对意见。酝酿候选人时，也很难做到提出新的人选，改变候选人,这样就容易使酿酿讨论流于形式，走过场。

（四）党员和代表权利的保障性不够

1、党员代表的比例不合理。党的代表大会，实际上是“党员代表大会”，而不是党的领导干部的代表大会。因此普通党员（非领导干部党员），应该是党的代表大会的代表中的主体。《中国共产党地方组织选举工作条例》规定：党的地方各级代表大会中应有各级领导干部、各类专业技术员、各条战线先进模范人物、解放军、武警部队等各方面的代表。代表构成的指导性比例由召开代表大会的党的委员会根据实际情况确定。从实际情况看，各级领导干部均占70%以上。这样的比例结构，实际上很容易使“党员代表大会”变成“党员领导干部代表大会”或各方面各部门领导干部参加的“工作会议”，这就有违“党员代表大会”的本义。2003年我区召开了第三次党代会，在392名代表中，各级党员领导干部287名，占73.2%，各类专业技术人员代表73名，占18.6%；各条战线先进模范人物32名，占8.2%。代表中，妇女代表65名，占16.6%；少数民族代表1名，占0.25%；50岁以下的304名，占77.6%；大专以上文化程度的267名，占68.17%，生产工作一线的135名，占34.47%。从代表结构比例看，存在着党员干部多，农民代表少，各社会阶层代表少的问题，所以，党代表的比例不合理。

2、党员的权利未落到实处。《党章》第四条规定，党员享有行使表决权、选举权，有被选举的权利。对大多数党员而言，选举权只是选举党员代表的权利，没有选举领导干部的权利。候选人的提名和推荐，没有广泛听取党员的意见，差额选举变相成为等额选举等等。党员平等享有管理党内事务的权利没有得到保障，党员个人意见特别是不同意见难以表达出来。

3、选举未能充分表达民意。一是在推荐候选人中没有充分表达民意。有的认为民主推荐候选人可有可无，没有什么实质性的作用，干部是否任用，最终要由党委来决定。有的甚至认为，过分强调民主，会削弱党管干部的权威，把民主推荐仅仅作为一种程序，走过场，缺乏对民主推荐的成果充分运用和深度开发。二是在选举中没有充分表达民意。大部分人认为选举成功的标志是全部实现组织意图。所以在操作上强调党员代表要与党委保持一致，把党委意图转化为代表意愿。三是在选举后难以充分表达民意。代表的作用只体现在开会的几天时间，有人说是：“参加党代会无非就是划圈子、吃圆子”。所以，选举后代表作用难以发挥，广大党员的意见和建议不能通过代表反映上来并及时得到解决。

（五）选举程序的合理性不够

在党的地方组织选举中，有些选举程序和具体办法的设定本身就违反选举常规和惯例，也就是违背民主选举的实体性原则。

1、等额选举的规定不合理。《选举条例》规定“党的地方各级委员会和纪律委员会书记、副书记实行等额选举”。这种等额选举除违背了选举学原理外，还使选举过程产生了怪现象，为了提升“一把手”的“威信”，追求所谓的“全票当选”，导致有些地方在选举时，按事先规定好的选票，如同意选票中的人选，就不用动笔填写，将选票原封不动地直接投入票箱。

2、写票环境的设计不合理。目前在选举中不是秘密填写选票，大都采用会场集中填写选票的做法，甚至还要面对摄像机，这样就很容易造成选举人在选举过程中的左顾右盼、彼此顾忌、相互衡量，多数人往往由于有顾虑而不敢动手在选票上有所表示投反对票、弃权票或另选他人。这就会造成相当多的选举人无法真正自主地履行自己的意愿，行使自己的民主权利，只有随大流，去投“违心票”，而使选举的民主失真。

二、改革和完善党的地方组织选举制度的总体思路和基本原则

（一）总体思路

改革和完善党的地方组织选举制度的总体思路，就是要在选举的各个方面和各个环节，始终不渝地坚持关系党的生命和先进性的民主原则，使选举尽可能充分体现选举人的意志。对现有的党的地方组织选举的各个方面和各个环节，凡是符合民主原则，有利于发展党内民主的，就要继续坚持，并使之进一步完善；凡是不符合民主原则，不利于发展党内民主的，就要想方设法尽快加以改变。

（二）基本原则

1、坚持解放思想与稳妥推进相结合的原则。解放思想，实事求是，这是我们一切工作都必须坚持的一般原则，改革和完善党的地方组织选举制度也不例外。对于西方的选举制度不能全盘否定和排斥，更不能简单照抄照搬，要进行合理科学的分析，结合党情国情加以借鉴，为我所用。同时，党的地方组织选举制度是一项涉及面广、影响较大的工作，应积极慎重、有计划、有步骤地进行，应从迫切需要解决的现实问题着手，有选择地积极开展工作，既要防止操之过急、盲目推进，也要避免满足现状，固步自封。

2、坚持理论与实践相统一的原则。要注重研究与党的地方组织选举相关的理论问题，包括民主政治理论和党的建设理论等方面内容。还要特别注重总结和吸收各级党组织和广大党员在实践中创造的成功经验，将成熟的经验做法转化为制度规定。

3、坚持党的地方组织选举与体制改革相联系的原则。改革和完善党的地方组织选举制度作为发展党内民主的重要组成部分，不能孤立地就选举论选举，必须联系到与此紧密相关的党的领导体制改革。正如十六大报告所指出的那样，必须“从改革体制机制入手”。这里最重要、最根本的是，要理顺党的各极领导机关的权力授受关系。选举本身就是层层授权的基本形式和基本途径。因此，要把层层授权的选举搞好，就必须把选举制度的改革和完善与健全和完善党员权利保障制度、改革和完善党的代表大会制度、改革和完善党的委员会制度以及建立党务公开制度等联系起来。

4、坚持民主与集中相统一的原则。民主和集中是统一体的两个侧面，它们是矛盾的，又是统一的，不应当片面地强调某一方面而否定另一方面。因此，改革和完善党的地方选举制度，必须坚持民主与集中相统一的原则，在集中指导下充分发扬民主，在发扬民主的基础上实行集中。

三、改革和完善党的地方组织选举制度的对策

（一）改革完善候选人提名制度

落实党代表委员的候选人提名权是扩大民主的关键一环。因此，必须在提名制度上加以改革和完善。

1、党代表候选人的提名增加个人自荐环节。在严格按照《选举条例》规定的自上而下和自下而上相结合的方式中（即选举单位按照分配的名额，根据多数党员的意见提出和确定代表候选人预备人选，报召开代表大会的党的委员会审查；选举单位对审查同意的预备人选再经过充分酝酿后确定候选人，进行选举，选出的代表报召开代表大会的党的委员会审批），可以增加个人自荐环节，没有个人自荐就不能作为候选人人选。个人自荐环节要前置，应在党组织提出候选人初步人选之前进行，这样既尊重了党员的意愿，使民主有了保障，又能很好地体现党组织的意图。其主要程序是：有意参加代表竞选的党员，先到召开党的代表大会的委员会领取《党代会代表候选人自荐表》，按照选举委员会的要求撰写自荐材料。自荐材料包括自荐人的基本情况、能力技术、实现表现、自荐理由等。自荐材料经选举委员会审核通过后，以适当方式公布，再参加党代表的竞选。同时，鉴于目前普遍存在的党代表结构层次不合理现象，比如领导干部比例过大、年龄老化现象严重等，选举单位在确定和审查候选人预备人选时，要对候选人的构成层次作总体调节，对候选人素质要对照《党章》和《选举条例》严格把关，着重突出候选人的政治行为能力。具体来说，对各级领导干部党代表人选比例作总量控制，一般应在50%左右，对35岁以下年轻党代表人选比例并作适当规定。

2、“两委”委员、常委和“两委”书记、副书记候选人预备人选的提名增加党代表提名环节。要改变现行《选举条例》中仅由上届常委提名的规定，避免提名权垄断、自我提名和“近亲繁殖”。具体操作办法可以参照人大选举中的一些做法，比如10名以上代表可以联名提名等。上届常委可以提名“两委”委员、常委候选人预备人选，但必须在选举条例中规定被提名者的任届限制。上级党委在批复候选人预备人选时，可以在组织提名与党代表联名提名的候选人中进行平衡。“两委”书记、副书记候选人人选的提名应该由上级党委全委会实行票决制。另外，《选举条例》应该规定换届选举的更新率，比如提倡新当选的委员达到1/3，从而促进党组织新陈代谢，增强生机和活力。

3、要保证选举人联合提名和党组织推荐提名候选人的平等性。党组织推荐候选人、选举人联合提名候选人都是候选人产生的途径，选举的各个环节都必须保证党组织推荐提名和选举人联合提名候选人的平等性：一是在候选人人数的确定上要具有平等性。党组织可推荐多少候选人，选举人就可以提名多少候选人，不得硬性规定选举人提名候选人少于党组织推荐的候选人，不能随意删减选举人依法依章联合提名的候选人；二是在正式候选人的确定上要具有平等性。要平等地组织酝酿、讨论和预选，不能只将选举人联合提名的候选人拿出来酝酿、讨论和预选，而不将党组织推荐的候选人拿出来酝酿、讨论和预选，直接列入正式候选人名单；三是在候选人的排序上要具有平等性。不论由什么方式产生的候选人，在选举中排序都必须按姓氏笔划排列，不能将党组织推荐的候选人和选举人提名的候选人分开排序；四是在候选人介绍上要具有平等性，要进行公开、公平、公正的介绍，不能厚此薄彼，不能有意识地介绍哪个是差额，哪个是上级党组织推荐的候选人，哪个是选举人联合提名的候选人。

（二）扩大差额选举的比例和范围

《选举条例》规定，“党的地方各级代表大会代表，委员会委员、候补委员、常务委员会委员，纪律检查委员会委员、常务委员会委员实行差额选举。党的地方各级委员会和纪律检查委员会书记、副书记实行等额选举。”从工作实践来看，在区这一级，不仅代表、委员、常委要有选择性，书记、副书记也应有选择性，也要通过差额选举产生。这样，才能真正把最优秀的干部选上主要领导岗位。目前，可从三个方面扩大差额选举的范围。

1、扩大代表和委员候选人的比例。目前党内选举差额比例是党代表20%、“两委”委员10%，显然过小，应该扩大到党代表30%、“两委”委员20%，从而使选举人的选举意志表达较有余地。

2、增加常委候选人人数。《选举条例》规定，“党的地方各级委员会和纪律检查委员会常务委员会委员候选人数，应分别多于应选人数一至二人。”实际操作中通常只安排了1人，而且是实力明显较差的对象，“陪选”的意图非常明显。要更好地引入竞争机制，候选人数应分别多于应选人数3—4人，并且要求舍小取大。

3、副书记实行差额选举。可差额1—2名。今后，还可将书记进行差额选举，提出二名候选人，让选举人选择。

（三）完善候选人介绍制度

了解候选人的情况是保证党员有效行使选举权的前提。党员只有在对候选人政治、思想、工作等各方面情况有一个比较全面了解的情况下，才能作出正确的选择。反之，选举权的行使就有可能存在一定的盲目性和随意性，甚至流于形式。

1、进一步要完善候选人介绍的形式。在候选人初步人选确定之后，要通过舆论宣传工具加强对候选人的宣传，可以像干部任前公示、考察预告一样，将候选人的基本情况及其他相关情况在候选人的工作单位、居住地和其他公共场所张贴公示公告，在报刊、电视台发布公示公告，并设立举报电话，受理广大党员群众反映的有关问题，以便调查核实，作出答复。在酝酿候选人期间，除了印发候选人简介外，还要采取适当的方式组织候选人与选举人直接见面，让候选人谈自己的工作打算，回答选举人提出的问题，尤其是对外地交流来的干部，更要创造条件让他们同选举人接触。此外，还可以采取播放录相资料等方式介绍候选人，也可以让参与联合提名候选人的选举人上台介绍其推荐的候选人的情况，一般每位候选人安排10—15分钟时间。

2、进一步规范候选人介绍的内容。多侧面地介绍候选人的情况，既要介绍其基本情况、工作经历，也要介绍其现实表现、工作实绩，既要介绍其优点，也要介绍其缺点，把候选人的德、能、勤、绩置于“阳光”之下，使选举人全面了解候选人的各方面情况。

（四）健全完善选举程序

1、扩大直选范围。一是积极推行代表直选。目前，区县党代表的选举，一般是由各基层支部负责人参加大会来选举党代表。在调研中发现，大多数党员对此颇有微词，认为作为一名党员，连选举党代表的权利都没有，那还是一名党员吗？因此，对于党代表的选举，可以大胆借鉴村委会“海选”的方式，提出代表候选人的必须具备的基本条件，按照上级分配的名额，以党委为单位，在全体党员中进行直选，以超过半数且得票多的当选。二是积极推行委员、常委的直选。党员选代表、代表选委员、委员选常委、副书记、书记，这种选举层次，不仅程序复杂，耗费较多的时间精力，选举成本大，而且限制了党内选举的民主程度。从实践来看，党代表一般都是社会各战线、各层次的优秀分子，他们都具有较强的思想政治素质和文化知识水平，能作出正确的政治判断和选择。加之他们与区委常委接触的机会也较多，能够了解常委候选人的德能勤绩，因此，选举可以适当减少环节，并坚决杜绝“分团选举”、“分团统计选票”，将常委也纳入党代表直接选举的范围，亦即委员、常委由代表直接投票选举，副书记、书记由全委会选举产生，并可逐步推广到区委副书记、书记直接由党代表选举产生。

2、设立选举监督委员会。如果没有监督，选举人的权利很难得到保证。所以，党内的选举应当将选举组织委员会与监督委员会分开，区党代会选举必须设立选举监督委员会。选举监督委员会的组成人员一般应由普通党员、党代表和上级领导机关代表三方推选出来的，其地位独立于本级党组织，也不隶属于选举大会主席团，只对出席党代会的选举人负责，接受他们的监督。选举监督委员会的职责就是对选举进行全过程、全方位监督，对选举中的违法违规现象有权宣布其无效，对选举过程、选举结果的合法性、有效性有权确认。

3、优化划票环境。为了保证代表能够真正自主行使选举权，不受干扰地填写选票，可以设立秘密写票处，使代表独立自主地秘密填写选票。也可以暂时休会，由选举人单独完成选票填写等。同时，应禁止记者在代表填写选票时摄像干扰。

（五）完善相关的配套制度

1、探索实行代表大会、党代表常任制。一是探索实行代表大会常任制。可规定区委本届五年内每年召开一次代表大会，如有特殊情况或半数以上代表要求时也可以随时召开，同时赋予代表大会相应的职权：听取和审议区委执行代表大会决议的情况和对今后工作的打算；讨论和决定政治、经济和社会发展等方面的重大问题；调整和补选党委领导成员，对上级党委任命的党委领导成员进行表决；对党委领导成员进行信任投票等。二是实行党代表常任制。党代表任期5年，区委在重要问题决策前，应采取召开代表座谈会、下发决策征询意见书等形式，征询代表的意见。

2、坚持和完善党员领导干部任期制。实行党员领导干部任期制，能够充分发挥换届选举对党委领导班子的新陈代谢功能，实现新老交替和优胜劣汰，并保持阶段性的稳定。要强化“届”的观念和制度，健全党内领导职务任期制及相关制度，进一步维护换届选举的严肃性。党委领导班子成员不宜频繁变动。要强化“选”的观念，对届中调整的党委领导干部，要提交党代会或全委员进行选举，当选后再正式任职。对外地交流来的党委领导干部，尽可能在换届前3至6个月内安排他们到拟任职的地方工作，以便增进干部群众和党代表、委员对交流干部的了解，确保选举工作质量。

3、建立弹劾、罢免制度。只有选举权而没有弹劾、罢免权，是不完整的党内民主权力。选举人有权选举，也应有权撤换被选举人。建立与选举制度相配套的弹劾、罢免制度，有利于选举人通过法定程序撤换那些被选上领导岗位后不适应岗位要求的不称职领导干部。