根据省、市委组织部实行党的基层组织建设创新项目的要求，去年以来，我们认真实施了“规范和协调农村‘两委’关系的问题”的创新项目，加强了党对农村工作的领导，促进了农村基层政权的稳定，推动了农村基层民主政治政治的进程，加快了农村经济的发展和群众的安居乐业。最近，我们对这项工作进行了专题调查。

（一）探索与实践

2001年底，我们组织力量对全区302个村“两委”关系现状进行调查分析，农村“两委”关系大体可分为五种类型，即①协调型。村支部书记和村委会主任素质较高，气质、特长互补，遇事有商有量，并能依法依章办事。在302个村中，这种类型占35.4%。②包揽型。这种类型的村支部包揽一切，支部书记自以为是“一把手”，大事小事一把抓，以党代政，村委会不能很好地履行职责，关系处理得一般。这种类型占44.6%。③游离型。村委会干部特别是村委会主任依仗“直选”背景，变村民自治为村委会自治，排斥党支部的领导。加之少数村支部书记由于能力、素质等因素难以驾驭局面，对村委会放任不管或管不了。这种类型占6.2%。④对立型。村“两委”严重不团结，互不买帐，争权夺利。这种类型占4.3%。⑤一体型。由村支部书记兼任村委会主任，班子其他成员高度交叉任职。这种类型占9.5%。其中，包揽型、游离型、对立型充分反映出农村“两委”关系的不协调性，尤其是游离型和对立型的关系解决不好，势必影响党在农村的领导，影响农村的稳定，影响农村经济的发展。为此，我们把规范和协调农村“两委”关系作为基层组织建设的创新项目进行了有益地探索,抓住关键，整体推进，较好地发挥了村党支部的领导核心作用和村民自治的功能，取得了初步成效。

1、把选好配强“两委”主职干部作为规范和协调农村“两委”关系的关键点。农村“两委”的关系，实质是村支部书记和村委会主任的关系。因此，我们利用村“两委”换届契机，始终把选好配强村主职干部作为关键抓住不放，做到了“四个注重”：一是在包揽型的“两委”中注重选好配强村委会主任。在去年村委会换届选举中，全区共产生117名新村委会主任。从运行情况看，绝大多数都能配合村支部工作。大集街通过正确引导并依法选举，一次性调整了20名年龄偏大、开拓性不强、工作能力较弱的村委会主任。玉贤镇大山村党支部书记能力较强，而原村委会主任能力较差，认为村务工作压力大，报酬少，工作积极性不高，有辞职念头，村务工作由村党支部包揽。镇党委通过认真考核测评，将原村委会副主任许昌龙作为主职后备干部进行培养，并顺利地当选为村委会主任。任职1年多来，与村支部一班人配合默契，工作任劳任怨、不讲报酬，多次受到镇党委和群众的好评。二是在游离型的“两委”中注重选好配强村党支部书记。侏儒街阳湾村干群关系一度紧张，是远近闻名的“上访村”。主要症结是原任村党支部书记不管事、管不好事、导致干部各搞各的，坐不到一起。街工委果断对村党支部班子进行全面调整，将原村委会主任欧阳勤阶选任为村党支部书记，在村委会换届时，将个体户梁社文选举为村委会主任。新的“两委”班子配合默契，为村民引水、改电、修路，规范村级承包合同，迅速化解了工作被动局面。三是在对立型的“两委”中注重先换思想，不换思想再换人。山街镏环村原村委会主任在财经开支上不听招呼、大手大脚，为此经常与村党总支书记闹矛盾。街工委派出专班做工作，仍我行我素。去年7月，街工委针对其经济违纪问题首先撤消了党内职务，后在村委会换届选举中落选。在这次村委会换届选举中，严重对立的13个村，经过法律程序撤换了12名原村委会主任。四是对新当选的村“两委”干部注重加强培训。这次村委会换届后，区和各街、乡镇分别对新当选的村委会主任进行了提高素质的培训。索河镇党委于去年以来举办了4期村主职干部培训班，组织大家围绕“如何当好一名村干部”进行讨论，收到了良好效果。永安街曹河村党支部书记徐建平和村委会主任曹建平原都是村办企业负责人，一度缺乏村干部工作经验，经过街工委培训后，俩人成为“黄金搭档”，各项工作走在全街前列。

2、把积极推行村级民主理财作为规范和协调农村“两委”关系的着力点。村“两委”关系不规范、不协调最敏感、最核心的就是财权支配问题，为了解决好这个难题，我们采取了三种办法：一是坚持村民理财小组民主理财。村民理财小组由党员代表、组长代表、群众代表、村委会会计及1—2名其他村“两委”班子成员组成，由1名支委牵头任理财小组组长。主要职责是监督各项财务制度的实施情况，检查财务收支情况，按时进行财务公开等。在全区302个村中，普遍建立和规范了村民理财小组。奓山街丁九村过去村帐一直存在混乱状况，村民戏称为“黑帐”、“水货帐”。通过去年完善村民理财小组后，重新核实村帐，对村民定期公布，杜绝不合理开支10余万元，减少干部之间的猜疑，消除了影响“两委”关系健康的隐患。二是规范财务开支程序。各街、乡镇及村都结合实际，对财务开支限额、审批权限作出具体规定，并严格遵照执行。蔡甸街同心村一度开支审批缺乏制度。在实施创新项目中，村党支部、村委会联合发文明确规定，村级财务开支1000元以下的由村委会主任与村党支部书记、理财小组组长通气后决定，1000—5000元的由村“两委”班子联席会议讨论后决定，5000元以上的大额开支由村“两委”班子联席会议讨论提出初步意见，征求党员和村民代表的意见和建议，最后召开村民代表会议表决。去年以来，该村财务开支一直比较规范、被评为全市村务公开民主管理先进单位。三是严格实行村帐站审，试行村级财务“双代管”。蔡甸街在全区率先实行村级财务资金“双代管”，共为42个村代管资金400多万元，非生产性支出同比降幅20.7%，取得了明显成效。军山镇肖家村8年村级总收入137.1万元全部挥霍一空，还负债40万元，群众意见很大。在今年村委会换届之前，镇党委组织纪检、经管等部门组成联合调查组，对8年来的村级收支情况进行了彻底清理整顿，对相关责任人进行了严肃处理，对新班子进行约法三章，扭转了混乱了混乱局面。

3、把科学界定“两委”职责和决策程序作为规范和协调农村“两委”关系的切入点。村“两委”关系不协调，很大程度上是“两委”职责不明，决策程序不规范。为此，我们从以下三个方面进行强化：一是明确和规范“两委”职责。各街、乡镇都对村党支部、村委会的职责作出明确规定。村党支部对贯彻执行党的路线、方针、政策和落实上级党组织的工作部署进行把关定向，对本村的经济和社会发展进行规划部署，对村里的重大问题提出决策意见，以及对村委会干部进行管理、教育和监督等重要职责。村委会的职责，主要包括依法开展村民自治工作，除了处理好职责范围内的日常村务以外，对有关重要问题的处理，必须在党支部的领导下，依照有关法规召开村民大会或村民代表会议讨论决定。二是明确和规范议事内容。各街、乡镇针对“两委”关系不协调的现状，对村“两委”会议事内容作出明确规定，凡涉及到本村经济和社会发展规划，村集体所得收益的管理和使用，村公益事业的经费筹集、管理和使用，集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案，宅基地的使用方案，计划生育指标分配方案，享受误工补贴的人数及补贴标准，救灾救济款物的发放，水电费的收缴，以及村民自治章程的制定和修改等村内重大事项，都要求在村党支部的领导下，实行民主议事和科学决策。三是明确和规范决策程序。各街、乡镇规定村级决策先由村党支部和村委会商议后提出决策意向；然后征求党内外群众意见和建议，提交党员大会讨论；再召开村民大会或村民代表会议，对决策意见进行讨论和表决。

4、把建立健全村级规章制度作为规范和协调农村“两委”关系的固基点。在实践中，我们重点建立健全了以下三项制度、狠抓这些制度的落实，效果十分明显。一是建立健全村党支部和村委会联席会议制度。规定在研究制定上级有关精神和工作部署的落实方案，提出需经村民会议或村民代表会议议定的决策意见，确定村民会议或村民代表会议的召开，并研究处理村民会议和村民代表会议决策实施过程中有关重点问题时都必须召开村“两委”联席会议。村“两委”联席会议一般每月召开一次，遇到紧急事项随时召开。同时要求，除有特殊规定外，一般不单独召开支委会和村委会。二是建立健全村民和村民代表会议制度。规定在选举和罢免村委会成员、审议全村经济和社会事业发展年度工作计划及报告、制定通过村民自治章程和村规民约等重要问题和重要事项时，必须召开村民会议，必要时也可召开村民代表会议，代行村民会议的权利。索河镇嵩阳村“两委”干部针对该村干旱缺水的实际情况，准备自建一座水塔。当召开村民代表会议进行讨论时，大多数村民代表认为与邻村共塔引水要划算。“两委”干部尊重群众意愿，改变了动议，减少投入10万余元。三是建立健全党员和村民代表议事会制度。议事会由村组干部代表、党员代表、有一定威信和议事能力的村民代表以及部分老村组干部组成，由村支部书记兼议事会主席。议事会在决策前代表党内外群众提出意见和建议，在决策后协助“两委”班子搞好组织和宣传工作，与“两委”班子一道抓好决策意见的落实，并对“两委”班子的工作进行监督。

（二）问题与困惑

虽然我们在规范和协调农村“两委”关系方面进行了一些探索，取得了初步成效，但在实践中，仍遇到了一些问题和困惑，主要表现为：

一是“两委”关系规范和协调此起彼伏，难以解决彻底。由于农村“两委”关系具有动态性、反复性、渐变性、相对性等特点，决定了农村“两委”关系不可能一时解决的彻底。据今年，对全区302个村“两委”关系现状进行调查统计，不规范、不协调所占比例仍然较大，解决好农村“两委”关系任重道远。

二是“两委”关系事前防范难。村委会实行直选后，对候选人的条件、资格的规定太笼统，在操作时，只要有选举权和被选举权的公民都可以参加竞选，上级组织无从把关，致使部分村民倾向于把跟村党支部唱对台戏的人选作自己的“代言人”，这些人本身就怀着“出气”的心态参加竞选，一上台就争权夺利，闹内耗。如大集街新塘村一党支部委员多年来在班子内闹不团结，使几任村党支部书记无法开展工作。在村委会换届选举中，私自散发告全体村民书拉选票，与村党支部对着干，当选为村委会主任后，书记、主任对簿公堂，在当地造成极坏影响。再者，第5次村委会换届对候选人实行分职定岗提名和选举，候选人之间势均力敌，导致选举较之以前更加激烈，矛盾更加集中，党支部书记作为选委会主任则在其中两为其难，稍有不慎，就会给“两委”关系的不协调留下祸根。

三是对“两委”关系的过错方均衡实施组织调整难。在“两委”关系中，村党支部书记存在过错，上级党委一纸决定就可以免职，而过错在村委会主任时，则不好办，上级党委不能免职，经过村民会议罢免理论上行得通，实际操作起来受宗族房头、恶势力影响非常难。有的街、乡镇为了求平和，没办法只得调整村支部书记。如军山镇群江村过去“两委”主职干部不团结，将支部书记调整后，重新物色了一名复员军人任副书记主持村支部工作，村委会主任则认为其资历浅而不服从领导，在任期内吵闹不休，群众意见很大。今年这名村委会主任落选后，村“两委”关系状况才得以扭转。

四是对财权的支配监督管理难。一方面，从村“两委”内部而言，存在分歧。《条例》规定，农村党支部是“村各种组织和各项工作的领导核心”，但在具体职权上没有作出具体明确规定。在实际工作中，有的支部书记把“领导核心”理解为对各项事务具有决定权，包括财产管理权和财务审批权。而有的村委会主任则提出《组织法》明确规定“农村集体所有制的财产由村民委员会依法管理”，村支部则无权干预。另一方面，从外部而言，上级党委、政府监督乏力。虽然绝大多数村实行了“村帐站管”，在实际操作中，都是只管“空”帐，不管“实”钱，监督管理很难到位。如侏儒街中刘村原支部书记将区改水办给付的5万元工程款存在私人帐户，既不入村帐，又不向街经管站报帐，任由自己挥霍，后因“两委”干部关系恶化才被告发。

（三）对策与建议

1、进一步加大权力、决策、考核机制创新力度。

一是调整权力机制，实行管理权与监督权的分离。根据《村委会组织法》的规定，村委会是村民“两会”的执行机构，享有村务管理权，又负责召集“两会”、组织村务公开，而“两会”和村务公开是对村务管理进行有效监督的主要形式。这在法理上势必造成村务管理权和监督权集于一身,在现实中导致村支部不愿放权而成为管理权和监督权的实际拥有者。因此,必须实行村务管理权和监督权的分离,把村务管理权(包括财产管理权和财务审批权)交给村委会，而把召集“两会”和组织村务公开的权力赋予村支部，让村支部享有真正意义上的监督权。同时，上级党委、政府对村级财务要加大监督管理力度，对村帐、钱实行“双代管”，在条件成熟的地方可实行会计代理制。

二是健全决策机制，推进决策科学化。要本着村支部领导村委会，村支部管方向性、政策性、全局性大事，村委会管事务性、具体性事情的原则，对“两委”的决策范围、主要内容和程序作出具有可行性和可操作性的规定，确保村支部在重大问题决策中始终处于领导地位，确保村委会成为村民自治高效运转的工作机构，从而实现“两委”决策的程序化、民主化和科学化。

三是完善考核机制，加大整建力度。把“两委”关系建设作为农村基层组织整建考核的主要指标，围绕“好班子星”、“好队伍星”、“好制度星”的要求开展争星升级活动，年终组织党员干部、村民代表进行测评考核。先进基层组织从“三星级”中产生，“一星级”的作为整建对象，“二星级”作为中等状态限期增星升级。

2、探索和丰富基层党组织的领导方式和形式。一是加强村支部班子建设，增强党组织的感召力。要改变传统村支部成员的产生方式，积极推行“两推一选”办法，把党内民主与走群众路线结合起来，把素质最高、能力最强、群众最拥护的党员选为“领头雁”，大力提倡村支部书记和村委会主任“一肩挑”，村支部和村委会干部交叉任职。提高村“两委”干部整体素质和整合功能，为加强党的领导打下坚实的基础。

二是壮大农村党员队伍，增强党组织的辐射力。把有知识、有能力、有奉献精神的农村青年团结在党组织的周围，适时吸收进党员队伍；同时加强对党员的教育和管理，建立后备干部人才库，健全激励约束机制，使之真正成为农村“三个代表”重要思想的实践者，在民主政治建设中发挥“一个党员一面旗”的先锋模范作用。

三是改进思想政治工作，增强党组织的渗透力。要改正过去那种标语口号式、大会号召式、行政命令式的习惯做法，切实搞好思想政治工作，健全思想政治工作的责任机制和奖惩机制，充分发挥村支部的领导核心作用和其他组织的战斗堡垒作用，在帮助村民释疑解惑、排忧解难、增收致富上下功夫，不断提高思想政治工作的针对性和影响力。

四是建立和完善各项制度，增强党组织的约束力。要进一步建立健全村党支部和村委会联系会议制度、村民和村民代表议事会制度、村民代表质询制度、村委会向村党支部报告工作制度等，狠抓制度的执行，把党的正确主张和组织意图贯穿到村民自治章程、村规民约和村务管理之中，化作干部群众的自觉行动，切实做到用严格的制度去约束、规范“两委”和干部的行为。

3、改善软硬环境，为“两委”关系的良好互动提供保障。

一是改善舆论环境。要从战略的高度看待“两委”关系中出现的问题，看主流，不要因为出现一点矛盾、磨擦和失误，便大惊小怪，或片面强调党的领导，置《村委会组织法》于不顾，消极对待村民自治；或把党的领导视为村民自治的障碍，企图取消党的领导。要多宣传“两委”中的正面典型，充分发挥典型的示范作用，为“两委”关系良性化提供强有力的舆论支持。

二是改善管理环境。加大协调力度，克服“两张皮”的倾向，对“两委”中存在的问题及时发现、及时调处，不姑息、不偏袒、不得过且过，避免矛盾升级以至关系恶化；加大培训力度，开展多渠道、多形式、多方面的培训教育，提高“两委”成员的文化素质、政治素质和业务素质；加强执法执纪力度，定期检查《村委会组织法》、《条例》的执行情况，对违法乱纪的人和事严肃处理。积极探索罢免不合格村委会干部的办法和程序，实行村民会议罢免和街、乡镇人大代表罢免“两条腿”走路，以弥补村民会议罢免难的问题。在实施街、乡镇人大代表会议罢免时，由街、乡镇党（工）委广泛征求意见，集体研究后提出罢免案。允许被罢免人在会上作出陈述或辩解，最后由街、乡镇人大代表投票表决，形成决议。

三是改善政策环境。上级党政部门要摆正与“两委”的关系，依法行政，多领导、不包揽，多指导、不指令，多分忧、不伸手，多解难、不责难，理解和支持“两委”工作。对《村委会组织法》要不断进行修改完善，特别是村委会干部的资格、条件以及分职定岗提名和选举办法都有待认真研究，进行细化和规范，做到既符合政治体制改革的要求，又符合农村的实际，确保“两委”关系的良性互动。 

2003年12月